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“投融資”專欄(第一期)

更新時間:2016-03-01 20:58 閱讀:
投融資”專欄
(第一期)
編者按:“投融資”板塊作為集團“一體兩翼”發展戰略的重要部分,是推動集團轉型升級發展的重要抓手,而政府主導的公共服務領域PPP項目建設是集團“投融資”的“主戰場”。集團2016年工作報告明確提出:要利用好國家政策和集團省內市場的天然優勢,搶抓PPP戰略機遇期,主動出擊,尋找、承攬PPP項目,推動項目落地,逐步實現集團從承包者向投資者、建設者、運營者轉變,全面推進“投、融、建、營、管”分離,打造綜合融資板塊,完善投資管理板塊,實現集團的跨越發展。本報從本期起特推出“投融資”專欄,敬請關注。
 
PPP釋義
PPP是Public—Private—Partnership的英文首字母縮寫,即公私合作模式,是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。具體指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅僅是一種融資手段,而是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。
一、相關背景
自2013年年底以來,我國財政部立足財政職能,大力推廣PPP模式,在宣傳培訓、制度建設、項目示范、政策支持等方面開展了大量工作,交通部、住建部、環保部等行業主管部門以及地方政府高度重視,對此積極響應并推出了一大批PPP項目。PPP模式作為公共服務供給機制的重大創新,有利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的供給質量和效率,有利于加快轉變政府職能,實現政企分開、政事分開,有利于打破行業的準入限制,激發經濟活力和創造力。有利于完善財政投入和管理方式,提高財政資金的使用效益。
2015年5月19日,國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。《指導意見》對充分激發社會資本活力,打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”,在改善民生中培育經濟增長新動力作出了重要部署。
根據《指導意見》,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,鼓勵采用政府和社會資本合作(Public-PrivatePartnership,PPP)模式,吸引社會資本參與,為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。
《指導意見》明確了在公共服務領域推廣PPP模式的工作要求,一是明確工作原則和目標。堅持依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥五項原則,改革創新公共服務供給機制,形成有效促進PPP規范健康發展的制度體系,培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的PPP市場,著力化解地方政府性債務風險,新建項目逐步增加使用PPP模式的比例。二是構建制度體系。明確實施管理框架,健全財政管理制度,加強公共服務質量和價格監管,完善公共服務價格調整機制,健全法律法規體系。三是規范項目實施。鼓勵廣泛采用PPP模式,推動融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目。新建項目要進行財政承受能力論證,保證決策質量。依托政府采購信息平臺,依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴,合理確定合作雙方的權利與義務。社會資本要增強責任意識和履約能力。健全合同爭議解決機制。四是構建政策保障。簡化項目審核流程,建立聯評、聯審機制,實行多樣化土地供應方式,完善財稅支持政策,鼓勵做好金融服務。
二、三大特征
1、伙伴關系。PPP具有三大特征,第一是伙伴關系,這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款,這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。比如,即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐,也不能構成伙伴關系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比,獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系,核心問題是存在一個共同的目標:在某個具體項目上,以最少的資源,實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求,而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系,首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠,為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展,還需要伙伴之間相互為對方考慮問題,具備另外兩個顯著特征:利益共享和風險分擔。
2、利益共享。需明確的是,PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤,還需要控制私營部門可能的高額利潤,即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是,任何PPP項目都是帶有公益性的項目,不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤,其實是很容易的一件事,只要允許提高價格,就可以使利潤大幅度提高。不過,這樣做必然會帶來社會公眾的不滿,甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤,那么,如何與私營部門實際地共享利益呢?在此,共享利益除了指共享PPP的社會成果,還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一,如果沒有利益共享,也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。
3、風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制,利益與風險也有對應性,風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔,也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業,沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家,其實也不會喜歡風險,而是會為了利益千方百計地避免風險。
三、主要內涵
第二,PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中,以提高效率,降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業的投資風險,而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來,還能有效地實現對項目建設與運行的控制,從而有利于降低項目建設投資的風險,較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。
第三,PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,從而很好地解決了這個問題,如稅收優惠貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
第四,PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下,提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下,公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營,由民營企業負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進而降低較高的資產負債率,而且不但能節省政府的投資,還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業,從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。(來源:中國金融新聞網)
 
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